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La Decisione della Commissione (UE) 2016/633 è la sentenza storica dell'UE sugli accordi commerciali tra aeroporti e compagnie aeree. Ha stabilito il test della redditività incrementale come parametro di riferimento per valutare se gli aeroporti finanziati pubblicamente concedono sussidi illegittimi ai vettori low-cost e ha ordinato alla Francia di recuperare fino a EUR 7 milioni da Ryanair.
Un aeroporto regionale, un vettore low-cost dominante e un decennio di accordi a prezzi ridotti
L'aeroporto di Nimes-Garons, situato a 12 km a sud della città di Nimes nel dipartimento del Gard nel sud della Francia, operava come aeroporto civile-militare misto. Dal 2003 in poi, dopo il ritiro di Air France e Air Littoral, Ryanair è stato di fatto l'unico vettore di linea. L'aeroporto dipendeva interamente dal supporto pubblico per mantenere le operazioni praticabili.
Tra il 2000 e il 2010, i successivi operatori aeroportuali hanno firmato una serie di accordi commerciali con Ryanair e la sua controllata Airport Marketing Services (AMS) che garantivano alla compagnia aerea tariffe aeroportuali ridotte più pagamenti per il marketing. La Commissione ha riscontrato che questi accordi costavano all'aeroporto più di quanto guadagnasse. Un operatore privato razionale dal punto di vista del mercato non avrebbe mai firmato. Il deficit era coperto da fondi pubblici, quindi Ryanair stava ricevendo un sussidio indiretto.
Il 23 luglio 2014 la Commissione ha ordinato alla Francia di recuperare fino a EUR 7 milioni da Ryanair e AMS.
Nimes-Garons (IATA: FNI) si trova a 12 km dal centro città. Fino al 2 luglio 2011 era principalmente un aeroporto militare con l'aviazione civile come uso secondario. La capacità teorica era di circa 700.000 passeggeri annui; il traffico effettivo ha raggiunto il picco di 320.000 nel 2001 e raramente ha superato 230.000 in seguito.
La linea ferroviaria ad alta velocità TGV ha raggiunto Nimes nel 2001, collegando la città a Parigi in circa tre ore. L'aeroporto di Montpellier dista circa 63 km e gestisce circa sei volte il traffico. Entrambi i fattori erano rilevanti per il rifiuto della Commissione dell'argomento della Francia secondo cui l'aeroporto fornisse un servizio di interesse economico generale.
CCI (2000-2006): La Camera di Commercio e Industria Nimes-Uzes-Le Vigan deteneva una concessione di bene pubblico di 60 anni dal 1965. La sua concessione è stata terminata anticipatamente nel gennaio 2006 e sostituita da una delegazione di servizio pubblico (CDSP) assegnata a SMAN, un sindacato di autorità locali raggruppante il Consiglio dipartimentale del Gard, Nimes Metropole e Ales Cevennes.
VTAN (2007-2012): Veolia Transport Aeroport de Nimes, una controllata privata del gruppo Veolia, ha vinto la CDSP tramite gara dal 1 gennaio 2007. Nonostante fosse di proprietà privata, la Commissione ha riscontrato che gli accordi aerei di VTAN erano attribuibili allo Stato attraverso la struttura del suo contratto di delegazione.
Entrambi gli operatori hanno ricevuto sussidi pubblici sostanziali per coprire le perdite di gestione. La CCI ha ricevuto sovvenzioni eccezionali dalle autorità locali per un totale di circa EUR 1,35 milioni nel 2005 e EUR 200.000 nel 2006, più anticipi senza interessi di circa EUR 9 milioni dal braccio generale della CCI. VTAN ha ricevuto un contributo operativo a tariffa fissa annuale di EUR 1,2 a 1,5 milioni da SMAN, aumentato attraverso successivi emendamenti contrattuali.
La Commissione ha riscontrato che questi sussidi erano aiuti di Stato (gli operatori non avrebbero potuto operare senza di essi), ma li ha dichiarati compatibili con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107(3)(c) TFUE e delle Linee Guida sull'Aviazione del 2014. I piccoli aeroporti che gestiscono meno di 700.000 passeggeri annui che genuinamente non possono coprire i costi operativi possono ricevere supporto operativo, a condizione che rigorose condizioni di proporzionalità siano soddisfatte.
Ciò che la Commissione ha riscontrato incompatibile era la porzione di denaro pubblico che fluiva ulteriormente dagli operatori aeroportuali a Ryanair e AMS attraverso accordi commerciali che nessun operatore razionale dal punto di vista del mercato avrebbe firmato.
Nove transazioni in dieci anni e quella che non era aiuto di Stato
Non ogni accordo di Ryanair a Nimes è stato riscontrato come aiuto di Stato. L'accordo originale firmato l'11 aprile 2000 tra la CCI e Ryanair ha fissato tariffe aeroportuali ridotte per una nuova rotta verso Londra Stansted con un impegno orale di raggiungere il 70% di fattori di carico. La Commissione ha applicato il metodo di redditività incrementale a questo accordo e ha riscontrato flussi netti incrementali positivi durante il termine dell'accordo. Un operatore razionale dal punto di vista del mercato nella posizione della CCI a quel tempo avrebbe firmato questo accordo. Nessun aiuto di Stato (considerando 453-457).
Questo esito è stato importante: ha dimostrato che la Commissione non stava applicando una presunzione assoluta che tutti gli accordi di sconto aeroportuale con Ryanair sono illegittimi. Ogni accordo doveva essere valutato sulla base dei suoi propri dati economici.
Gli accordi che sono stati riscontrati come costituenti aiuto di Stato hanno iniziato con la corrispondenza 2001/2002, che ha emendato l'accordo originale del 2000 aggiungendo pagamenti di marketing più elevati che hanno ribaltato il saldo incrementale negativo. Da quel momento in poi, ogni accordo successivo ha approfondito il problema.
| Accordo | Operatore | Cambiamento chiave | Risultato incrementale | Aiuto di Stato? |
|---|---|---|---|---|
| Aprile 2000 | CCI | Accordo iniziale di servizi aeroportuali, rotta Londra Stansted | Positivo | No |
| Fine 2001 / inizio 2002 | CCI | Emendamento che aumenta i pagamenti di marketing a Ryanair | Negativo dal 2002 | Sì |
| Marzo 2004 | CCI | Pagamento di marketing aggiuntivo per estensione di voli stagionali | EUR 100k-150k negativo nel 2004 | Sì |
| Ottobre 2005 | CCI + AMS | Nuovo pacchetto di servizi aeroportuali + marketing; pubblicità del sito web di AMS | EUR 50k-300k negativo per anno | Sì |
| Gennaio 2007 | VTAN + AMS | Nuovo accordo dell'era CDSP; continui incentivi finanziari per rotazione | Negativo per tutto il periodo | Sì |
| Nov 2007, Ago 2008 | VTAN + AMS | Successivi rinnovi con struttura di tariffe riviste e pagamenti AMS | EUR 700k-850k negativo per periodo | Sì |
| Ago 2009, Ago 2010, Nov 2010 | VTAN + AMS | Estensioni; emendamento di novembre 2010 dopo che Ryanair ha minacciato di eliminare la rotta Liverpool | Negativo per tutto il periodo | Sì |
Ogni accordo ha fissato le tariffe che Ryanair pagava per l'atterraggio, la gestione dei passeggeri e i servizi di assistenza al suolo. I livelli di tariffa sono stati negoziati bilateralmente, senza alcun processo di gara trasparente aperto ad altre compagnie aeree. Le tariffe concordate erano tipicamente al di sotto della tariffa standard dell'aeroporto e in alcuni periodi gli incentivi finanziari (pagati per passeggero o per rotazione) hanno effettivamente portato la tariffa netta quasi a zero.
In parallelo con ogni accordo di servizi aeroportuali, AMS, una controllata di Ryanair registrata in Irlanda, ha firmato un accordo di servizi di marketing secondo il quale si è impegnata a inserire pubblicità per l'aeroporto sul sito web di Ryanair. In cambio, l'operatore aeroportuale ha pagato ad AMS una somma forfettaria o una tariffa per volo.
La Commissione ha valutato se questi servizi avevano valore di mercato genuino. Ha riscontrato che i pagamenti ad AMS per la pubblicità del sito web non erano fissati a prezzi di mercato e facevano parte del pacchetto finanziario complessivo dato a Ryanair per l'esercizio delle rotte da Nimes.
Alla fine del 2010 Ryanair ha minacciato di ridurre le sue frequenze Liverpool a meno che VTAN non accettasse di pagare commissioni di marketing aggiuntive di EUR 35.000 a 65.000. VTAN ha accettato e ha firmato l'emendamento di novembre 2010. La Francia ha sostenuto che si trattava di una legittima rinegoziazione commerciale. La Commissione ha riscontrato che era un pagamento per mantenere una rotta esistente, non per svilupparne una nuova. Secondo le Linee Guida sull'Aviazione sia del 2005 che del 2014, l'aiuto alle compagnie aeree è giustificabile solo per le rotte genuinamente nuove. I pagamenti per preservare il traffico esistente sono aiuti operativi alle compagnie aeree e sono incompatibili secondo le Linee Guida.
Quattro condizioni, un test dell'operatore dell'economia di mercato e un modello di redditività incrementale
Affinché una misura costituisca aiuto di Stato secondo il diritto dell'UE, deve soddisfare quattro condizioni cumulative: (1) la misura è concessa dallo Stato o attraverso risorse statali; (2) conferisce un vantaggio economico selettivo al beneficiario; (3) distorce o minaccia di distorcere la concorrenza; (4) è idonea a incidere sugli scambi tra Stati membri. Tutti e quattro devono essere presenti. La Commissione ha applicato ogni elemento agli accordi di Nimes.
Periodo CCI: La CCI è un'autorità pubblica secondo il diritto francese, un organismo intermedio dello Stato con gestione eletta, funzioni di servizio pubblico e supervisione statale. La Commissione ha ritenuto che tutte le decisioni della CCI siano automaticamente imputabili allo Stato. Il test Stardust Marine standard (che chiede se la decisione commerciale di un'impresa pubblica sarebbe stata presa senza influenza statale) non si applica ai corpi che sono essi stessi parte dell'amministrazione pubblica.
Periodo VTAN: VTAN è di proprietà privata, quindi l'imputabilità statale non era automatica. La Commissione ha riscontrato l'imputabilità attraverso la struttura della CDSP: l'SMAN ha fissato l'obiettivo di sviluppo del traffico, ha finanziato il deficit operativo attraverso il contributo a tariffa fissa e ha inquadrato l'ambiente commerciale in cui VTAN ha trattato con Ryanair. I documenti di gara di VTAN stessi hanno riconosciuto che il rapporto con Ryanair ha generato un costo netto per l'aeroporto. Un operatore privato genuinamente indipendente non avrebbe firmato gli stessi accordi.
Ogni round di accordi di servizi aeroportuali è stato firmato simultaneamente con un accordo di servizi di marketing AMS alla stessa data, per lo stesso periodo, con la stessa controparte economica (Ryanair e AMS sono lo stesso gruppo aziendale). Gli accordi di marketing hanno dichiarato esplicitamente che erano condizionati al mantenimento da parte di Ryanair delle sue rotte da Nimes.
La Commissione ha quindi valutato ogni coppia come una singola transazione economica. La strutturazione di un accordo di servizi aeroportuali e di un accordo di servizi di marketing come documenti separati non impedisce alla Commissione di trattarli come un unico pacchetto commerciale integrato per l'analisi degli aiuti di Stato.
La domanda centrale in ogni caso di aiuto di Stato per aeroporto-compagnia aerea è se un operatore aeroportuale ipotetico, motivato dal profitto e non da obiettivi di politica pubblica, avrebbe concordato gli stessi termini. Questo è il test dell'operatore dell'economia di mercato (MEO).
Per gli accordi aeroporto-compagnia aerea la Commissione applica il test MEO attraverso un analisi ex-ante della redditività incrementale: ricostruisce ciò che un operatore motivato dal profitto avrebbe calcolato al momento della firma, utilizzando solo i ricavi incrementali e i costi generati dalla specifica relazione con la compagnia aerea.
Un fattore di carico dell'85% è stato applicato agli accordi successivi a ottobre 2005, riflettendo l'effetto di aumento del traffico dei servizi di marketing. Fattori di carico effettivi inferiori sono stati utilizzati per periodi precedenti. Con questi dati, ogni accordo dal 2001/2002 in poi ha prodotto un valore attuale netto negativo. Nessun operatore motivato dal profitto avrebbe firmato.
Il mercato europeo del trasporto aereo è stato completamente aperto alla concorrenza dal 1 gennaio 1993. Qualsiasi vantaggio finanziario che riduca i costi di Ryanair rispetto alle compagnie aeree concorrenti su qualsiasi rotta intra-UE rafforza la posizione competitiva di Ryanair. La Commissione ha riscontrato che entrambe le condizioni erano soddisfatte senza necessità di quantificazione dettagliata: il mercato è aperto, l'aiuto era reale e Ryanair concorre su molteplici rotte contro altre compagnie aeree in tutta l'UE.
La Commissione ha rifiutato l'argomento della Francia secondo cui le piccole dimensioni dell'aeroporto di Nimes (ben al di sotto di 1 milione di passeggeri) significavano che l'aiuto era troppo minore per incidere sugli scambi. Anche importi piccoli di aiuto di Stato ricorrente danno al beneficiario un vantaggio strutturale in un mercato competitivo.
Ciò che è stato dichiarato compatibile, ciò che è stato riscontrato incompatibile e chi deve rimborsare
La Francia è stata ordinata di recuperare l'aiuto incompatibile da Ryanair e AMS entro quattro mesi dalla notifica della decisione (23 luglio 2014). L'obbligo di recupero ai sensi dell'articolo 14 del Regolamento (CE) n. 659/1999 è incondizionato: nessun motivo di legittima aspettativa, diritto interno o procedura di insolvenza può superarlo.
Gli importi esatti dovevano essere determinati dalla Francia durante il recupero, verificati incrociati rispetto alla tabella di recupero della Commissione (Tabella 17 della decisione) e adeguati per pagamenti effettivi rispetto a quelli ex-ante.
La corrispondenza 2001/2002 e la corrispondenza 2004 sono state firmate con Ryanair direttamente, prima degli accordi di ottobre 2005 che hanno coinvolto per la prima volta AMS come parte contraente formale. Poiché AMS non era parte di quegli emendamenti precedenti, non poteva essere ritenuta congiuntamente e solidalmente responsabile per loro. La Commissione ha rigorosamente limitato la responsabilità alla parte contraente rilevante per ogni misura. Questo è importante per qualsiasi successivo calcolo di recupero: l'importo pre-2005 (EUR 150.000 a 300.000) è recuperabile dal bilancio solo di Ryanair, mentre gli importi post-2005 possono essere perseguiti contro Ryanair o AMS.
La Commissione ha applicato tutti e cinque i criteri dal punto 137 delle Linee Guida sull'Aviazione del 2014 per dichiarare compatibili gli aiuti all'operatore aeroportuale:
Principi di conformità pratica desunti dalla decisione
Qualsiasi aeroporto di proprietà pubblica o finanziato pubblicamente deve eseguire un'analisi documentata ex-ante della redditività incrementale prima di firmare qualsiasi accordo di servizi aeroportuali o di marketing con una compagnia aerea. L'assenza di qualsiasi analisi è di per sé un forte indicatore che il test MEO non era stato soddisfatto.
Se l'aeroporto conclude un accordo di servizi aeroportuali e un accordo di servizi di marketing con la stessa compagnia aerea alla stessa data, la Commissione li valuterà come un'unica transazione. I ricavi incrementali netti combinati devono superare i costi incrementali combinati includendo i pagamenti di marketing.
L'aiuto start-up per le nuove rotte è compatibile solo se è decrescente per un massimo di tre anni, collegato alla crescita netta del traffico sulla nuova rotta, supportato da un piano aziendale e assegnato attraverso una gara pubblica trasparente. L'aiuto per le rotte esistenti non si qualifica.
Se una compagnia aerea condiziona la continuità della rotta a pagamenti aggiuntivi dall'aeroporto, quei pagamenti sono aiuti operativi alla compagnia aerea, non aiuti start-up. Sono presumibilmente incompatibili secondo le Linee Guida sull'Aviazione e non possono essere giustificati su motivi di sviluppo del traffico.
Una camera di commercio, un ente pubblico locale o un'istituzione pubblica non ha bisogno di mostrare istruzioni governative specifiche per ogni decisione commerciale. Tutti i suoi atti sono automaticamente imputabili allo Stato a fini degli aiuti di Stato. Il test Stardust Marine si applica solo alle ordinarie imprese pubbliche.
Un'azienda privata che gestisce una delegazione di servizio pubblico non è automaticamente protetta dalle regole sugli aiuti di Stato. Se l'autorità concedente fissa obiettivi commerciali, finanzia perdite operative e modella il quadro per le relazioni con le compagnie aeree, quelle relazioni sono imputabili allo Stato e devono superare il test MEO.
La decisione di Nimes conferma che gli aeroporti che gestiscono meno di 700.000 passeggeri annui, che tipicamente non possono coprire i costi operativi su basi commerciali, possono ricevere supporto operativo compatibile dalle autorità pubbliche. L'aiuto deve essere: (1) necessario (l'aeroporto non può genuinamente coprire i costi); (2) proporzionale (limitato al divario di finanziamento verificato, senza compensazione eccessiva); (3) collegato a un genuino obiettivo di interesse comune come connettività o sviluppo economico regionale; e (4) limitato nella distorsione della concorrenza (considerando l'area di bacino e la vicinanza di altri aeroporti). Questa deroga si applica al supporto per l'operatore aeroportuale, non si estende agli accordi a prezzi ridotti dell'operatore con i suoi clienti delle compagnie aeree.
Dal primo accordo con Ryanair alla decisione della Commissione e oltre
Domande chiave sulla decisione di Nimes e sulle norme dell'UE per gli aiuti di Stato agli aeroporti
La Commissione ha applicato la stessa analisi di redditività incrementale a entrambi. L'accordo 2000, che ha lanciato la rotta Londra Stansted, ha generato abbastanza ricavi incrementali (tariffe aeronautiche più reddito commerciale dai passeggeri di Ryanair) per coprire i costi incrementali. Un operatore aeroportuale motivato dal profitto avrebbe firmato. La corrispondenza 2001/2002 ha aumentato i pagamenti di marketing che Ryanair riceveva senza aggiungere un aumento equivalente dei ricavi. Questo ha ribaltato la posizione netta negativa: il sussidio aggiuntivo a Ryanair non era più commercialmente razionale.
No. La Commissione ha tracciato una chiara linea tra il finanziamento di compiti sovrani (soccorso agli aeromobili e antincendio, screening della sicurezza, controllo di frontiera, prevenzione dei pericoli per la fauna selvatica, protezione ambientale) e il finanziamento commerciale. I pagamenti per compiti sovrani non sono aiuti di Stato perché coprono funzioni di servizio pubblico non economiche che non sono attività commerciali dell'aeroporto. Ryanair ha beneficiato solo degli accordi commerciali, non dal sistema dei compiti sovrani.
No, se l'autorità pubblica che ha assegnato la concessione la struttura in un modo che modella la condotta commerciale dell'operatore privato. Nel caso VTAN, l'SMAN ha fissato un obiettivo di sviluppo del traffico nella CDSP, ha finanziato le perdite operative di VTAN attraverso il contributo a tariffa fissa e ha creato il quadro economico in cui gli accordi con Ryanair sono stati negoziati. Questo era sufficiente per l'imputabilità: gli accordi aerei di VTAN sono stati trattati come atti dello Stato, anche se VTAN stesso era di proprietà privata.
No. La decisione conferma che gli accordi aeroporto-compagnia aerea possono essere interamente legittimi se superano il test MEO: il valore attuale netto dei ricavi incrementali deve superare i costi incrementali nel corso del termine dell'accordo. L'accordo originale 2000 stesso ha superato quel test. Il problema a Nimes è che, dal 2001/2002 in poi, i pagamenti di marketing sono cresciuti a un livello dove nessun operatore aeroportuale razionale dal punto di vista privato avrebbe accettato. Gli aeroporti che progettano schemi di incentivazione su basi commercialmente razionali, documentano l'analisi ex-ante della redditività e non sussidiano le rotte esistenti non sono a rischio.
Se la Francia non recuperasse l'aiuto entro quattro mesi, la Commissione potrebbe deferire la questione alla Corte di giustizia ai sensi dell'articolo 108(2) TFUE. Il mancato recupero è di per sé una violazione separata del diritto dell'UE. La Corte può imporre pagamenti di penalità periodici. In pratica, i procedimenti di recupero sono complessi: gli importi devono essere calcolati con precisione, Ryanair e AMS possono impugnare il recupero dinanzi ai tribunali nazionali e i tribunali nazionali devono applicare la decisione mentre compiono accertamenti di fatto sugli importi esatti. La Commissione monitora la conformità e può pubblicare un aggiornamento sullo stato del recupero.
La decisione è stata adottata dalla Commissione il 23 luglio 2014. È stata soggetta a un termine di due mesi per la contestazione dinanzi al Tribunale ai sensi dell'articolo 263 TFUE dalla data della sua notificazione alle parti o della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. La decisione potrebbe essere stata oggetto di ricorso dinanzi ai tribunali dell'UE; qualsiasi siffatto procedimento non sospende l'obbligo di recupero a meno che il tribunale non conceda una sospensione provvisoria. Gli utenti devono verificare l'attuale status della controversia direttamente dal fascicolo della causa su EUR-Lex al CELEX 32016D0633.
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