De ESAs-herziening

Na de financiële crisis van 2008 handelde de EU op basis van de aanbevelingen van de groep op hoog niveau onder voorzitterschap van Jacques de Larosiere en bouwde het Europees Systeem voor Financieel Toezicht (ESFS): een tweeledige structuur die microprudentieel toezicht (gecoördineerd door drie nieuwe Europese Toezichthoudende Autoriteiten) combineert met macroprudentieel toezicht (de Europees Comité voor Systeemrisico's, ESRB). De drie ETA's werden operationeel in januari 2011.

De ETA's zijn: EBA (Europese Bankautoriteit, Verordening (EU) nr. 1093/2010), verantwoordelijk voor bankwezen en betalingsdiensten; EIOPA (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen, Verordening (EU) nr. 1094/2010), verantwoordelijk voor verzekeringen en pensioenen; en ESMA (Europese Autoriteit voor effecten en markten, Verordening (EU) nr. 1095/2010), verantwoordelijk voor effectenmarkten. Zij geven bindende technische normen, richtsnoeren, adviezen en vragen en antwoorden uit, en voeren collegiale toetsingen uit van nationale toezichthouders.

De tussentijdse evaluatie van het actieplan voor de kapitaalmarktenunie concludeerde dat het toezichtstelsel moest worden verbeterd om twee structurele krachten aan te pakken: duurzame financiering en technologische innovatie. Tegelijkertijd brachten een reeks grote Europese bankschandalen in verband met witwassen van geld tussen 2017 en 2019 een kritieke lacune aan het licht: de verantwoordelijkheid voor AML/CFT-toezicht was verspreid over alle drie de ETA's en tientallen nationale autoriteiten, zonder dat één enkel EU-orgaan de leidende rol vervulde.

Verordening (EU) 2019/2175, vastgesteld op 18 december 2019, is de omnibus-wijzigingshandeling die beide kwesties oplost. Het is een wijzigingsverordening (er wordt geen nieuw stelsel ingesteld; zes bestaande stelsels worden herzien) en is derhalve bindend en rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten zonder omzettingsvereiste. Omdat zij de oprichtingsverordeningen van de ETA's wijzigt in plaats van deze opnieuw in te stellen, wordt zij vaak de ETA's-herziening genoemd. Zij vormt het middelpunt van het pakket inzake de ETA's-herziening, samen met Verordening (EU) 2019/2176 (tot wijziging van de ESRB-verordening) en Richtlijn (EU) 2019/2177.

EBA neemt een "leidende, coördinerende en toezichthoudende rol" op het gebied van AML/CFT in voor de gehele financiële sector, inclusief sectoren die onder de bevoegdheid van EIOPA of ESMA vallen. Dit was een rechtstreeks antwoord op de reeks Europese bankschandalen inzake witwassen van geld van 2017 tot en met 2019, die het gevaar van gefragmenteerde verantwoordelijkheid aan het licht brachten.

Op grond van artikel 9a verzamelt EBA bij bevoegde autoriteiten informatie over AML-tekortkomingen (inbreuken, mogelijke inbreuken, ongeschikte of ineffectieve toepassing), ontwikkelt het gemeenschappelijke AML-richtsnoeren en technische normen, bewaakt het marktontwikkelingen en beoordeelt het risico's. EBA moet een centrale AML-databank van instellingen, tekortkomingen en handhavingsmaatregelen instellen en bijhouden; technische reguleringsnormen die "tekortkomingen" en de inhoud van de databank omschrijven, moesten uiterlijk op 31 december 2020 gereed zijn. EBA mag bewijsmateriaal doorzenden aan nationale rechterlijke instanties en aan het Europees Openbaar Ministerie.

Een permanent intern AML-comité (artikel 9a(7) tot en met (9)) bestaat uit vertegenwoordigers op hoog niveau van de AML-bevoegde autoriteit van elke lidstaat, met één stem per lidstaat, voorgezeten door een gekozen stemgerechtigd lid. EIOPA en ESMA nemen deel zonder stemrecht; de Commissie, het ESRB en de Raad van Toezicht van de ECB wonen de vergaderingen bij als waarnemer. Dit comité verving het vroegere subcomité AML van het Gemengd Comité.

Wanneer EBA aanwijzingen heeft van een materiële inbreuk op het AML/CFT-recht, kan het een nationale bevoegde autoriteit verzoeken de mogelijke inbreuk te onderzoeken en te overwegen sancties op te leggen of een individueel besluit te nemen tegen de financiëlesectorentiteit. De autoriteit moet binnen 10 werkdagen reageren. Indien de autoriteit niet reageert of handelt op een wijze die kennelijk onverenigbaar is met het Unierecht, wordt de procedure bij inbreuk op het Unierecht overeenkomstig artikel 17 in gang gezet. Dit geeft EBA effectieve invloed op nationale toezichthouders zonder hen te vervangen als toezichthouders in de dagelijkse praktijk.

Artikel 81(2b) verplicht de Commissie om in haar evaluatie van de AML-bevoegdheden van EBA (die uiterlijk op 11 januari 2022 moet plaatsvinden) "grondig de mogelijkheid te onderzoeken om specifieke taken op het gebied van de preventie en bestrijding van witwassen van geld of terrorismefinanciering op te dragen aan een bestaand of nieuw daartoe aangewezen EU-breed agentschap." Dit is de uitdrukkelijke tekstuele kiem van de latere Europese Autoriteit voor de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering (AMLA), die bij afzonderlijke latere wetgeving wordt opgericht en geen deel uitmaakt van deze verordening.

De concentratie van het AML-mandaat bij EBA en de voorlopige omkadering van de bevoegdheden (overweging 37) bepaalden samen het institutionele traject dat uiteindelijk heeft geleid tot de oprichting van de specifieke AMLA.

De verlening van vergunningen aan en het toezicht op aanbieders van datarapporteringsdiensten (goedgekeurde publicatieregelingen, aanbieders van geconsolideerde tapes, goedgekeurde rapporteringsmechanismen) worden met ingang van 1 januari 2022 overgedragen van de nationale bevoegde autoriteiten aan ESMA, met uitzondering van aanbieders die van een afwijking profiteren. ESMA krijgt directe bevoegdheden om gegevens te verzamelen bij marktdeelnemers, evenals de bevoegdheid om onderzoeken en inspecties ter plaatse uit te voeren.

ESMA kan geldboeten opleggen aan aanbieders van datarapporteringsdiensten tot een maximum van EUR 200.000. Periodieke dwangsommen kunnen oplopen tot 3% van de gemiddelde dagelijkse omzet (2% van het gemiddelde dagelijkse inkomen voor natuurlijke personen) gedurende maximaal zes maanden. Een onafhankelijke onderzoeksfunctionaris behandelt de procedurele fase; het Hof van Justitie heeft volledige rechtsmacht om geldboeten te toetsen.

ESMA brengt vergoedingen in rekening bij aanbieders van datarapporteringsdiensten ter dekking van haar toezichtkosten (gedelegeerde handeling uiterlijk 1 oktober 2021); technische reguleringsnormen inzake de geschiktheid van het leidinggevend orgaan dienden uiterlijk 1 januari 2021 gereed te zijn. Aanvragen ingediend vóór 1 oktober 2021 worden behandeld door de nationale autoriteiten; dossiers worden overgedragen op 1 januari 2022. Indien de markt er niet in slaagt een geconsolideerde tape tot stand te brengen, kan ESMA er een aanwijzen via een terugvalprocedure op basis van openbare aanbesteding.

Bepaalde kritieke benchmarks (zoals EURIBOR) staan op het niveau van de Unie onder toezicht van ESMA, dat de bevoegde autoriteit wordt voor beheerders van kritieke benchmarks op grond van artikel 40, lid 1, van de Benchmarkverordening. ESMA wordt tevens de enige autoriteit voor de erkenning van beheerders van benchmarks uit derde landen, ter vervanging van de omslachtige vaststelling van de "lidstaat van referentie".

ESMA kan geldboeten opleggen aan beheerders van benchmarks: tot EUR 1.000.000 of 10% van de totale jaaromzet (naargelang welk bedrag hoger is) voor rechtspersonen; tot EUR 500.000 voor natuurlijke personen (lagere maxima gelden voor specifieke categorieën van inbreuken). Periodieke dwangsommen bedragen 3% van de gemiddelde dagelijkse omzet. Verscheidene technische reguleringsnormen dienden uiterlijk 1 oktober 2020 gereed te zijn.

ESMA moet erkenningsaanvragen van beheerders uit derde landen verwerken binnen 90 werkdagen. Beheerders uit derde landen moeten een wettelijke vertegenwoordiger in de Unie aanwijzen. ESMA mag geen beheerders erkennen uit landen die door de Commissie zijn opgenomen op de lijst van landen met een hoog AML-risico, tenzij er samenwerkingsregelingen van kracht zijn.

De ESA's hebben de taak risico's te identificeren en te rapporteren die milieu-, sociale en governancefactoren (ESG) voor de financiële stabiliteit vormen. Het monitoringsysteem van het Gemengd Comité moet materiële ESG-risico's beoordelen "rekening houdend met het Akkoord van Parijs" (Art. 29(1)(f)). Milieurisico is ingebouwd in de EU-brede stresstestmethodologieën (Art. 23, 32), zodat scenario's die klimaatgerelateerde fysieke risico's en transitierisico's weerspiegelen naast traditionele macro-financiële scenario's kunnen worden beoordeeld.

De ESA's zijn ook verplicht richtsnoeren te verstrekken over de integratie van duurzaamheidsoverwegingen in de EU-financiële wetgeving, ter ondersteuning van het bredere EU-actieplan voor duurzame financiering.

De toezichthoudende rol van elke ESA op het gebied van technologische innovatie wordt versterkt. Dit omvat het monitoren van marktontwikkelingen op het gebied van fintech, de opleiding van nationale bevoegde autoriteiten inzake digitale en technologische risico's, en de integratie van technologiegerelateerde risico's in de agenda voor toezichtconvergentie. Het uitgebreide mandaat weerspiegelt de bezorgdheid in die periode dat toezichthoudende autoriteiten gelijke tred moesten houden met de snelle digitalisering van financiële diensten.