Il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche

Il pacchetto telecomunicazioni 2002 era stato modificato due volte (nel 2007 e nel 2009 con le Direttive 2009/136/CE e 2009/140/CE) ma mai rifuso. Nel 2016, quando la Commissione ha lanciato il Pacchetto Connettività, si era accumulata una divergenza significativa nella gestione dello spettro, nei diritti degli utenti finali e nel trattamento normativo dei servizi over-the-top come WhatsApp e Skype. L'investimento nelle reti ad altissima capacità era rimasto indietro rispetto agli obiettivi della Commissione. La struttura a quattro direttive ha reso difficile una riforma coerente.

Il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche (EECC), adottato l'11 dicembre 2018, affronta tutti questi problemi in un unico strumento. L'innovazione più citata è l'aggiunta esplicita della connettività come quarto obiettivo normativo accanto alla concorrenza, al mercato interno e alla protezione degli interessi degli utenti finali. Questo riorientamento della struttura normativa intorno all'implementazione VHCN permea l'intero Codice: dal capitolo sullo spettro al rimedio del coinvestimento e agli obblighi di indagine geografica.

Il Codice si basa sull'articolo 114 TFUE (armonizzazione del mercato interno). Copre le reti di comunicazioni elettroniche, i servizi, le strutture e i servizi associati, e certi aspetti delle apparecchiature terminali. Non si applica ai contenuti o ai servizi editoriali (coperti dalla Direttiva SMAV 2010/13/UE), all'accesso internet aperto o alle norme sul roaming (Regolamento (UE) 2015/2120 e Regolamento (UE) 531/2012), o alle apparecchiature radio in sé (Direttiva 2014/53/UE). La Direttiva ePrivacy (2002/58/CE) è espressamente salva e non è rifusa dal Codice.

Il Codice è entrato in vigore il 20 dicembre 2018 (il giorno dopo la pubblicazione nella GU). Gli Stati membri dovevano trasporlo entro il 21 dicembre 2020, data dalla quale le quattro direttive 2002 sono state simultaneamente abrogate.

Il Codice ha 127 articoli divisi in quattro Parti e 13 Allegati. La Parte I (articoli 1-41) stabilisce il quadro: obiettivi, definizioni, governance istituzionale (ARN e BEREC), il regime di autorizzazione generale, consultazione, risoluzione delle controversie e sicurezza delle reti. La Parte II (articoli 42-83) copre le reti: accesso al mercato e dispiegamento, spettro radio, accesso e interconnessione, analisi del mercato SMP, rimedi ex ante e regolamentazione al dettaglio. La Parte III (articoli 84-115) copre i servizi: servizio universale, numerazione e diritti degli utenti finali. La Parte IV (articoli 116-127) contiene le disposizioni finali: atti delegati, atti di attuazione, revisione, trasposizione e abrogazione.

L'Articolo 76 è l'innovazione distintiva del Codice nella regolamentazione dell'accesso. Quando un'impresa designata come SMP offre impegni di coinvestimento aperto per dispiegare una nuova rete ad altissima capacità (interamente in fibra ottica o equivalente) e gli impegni soddisfano le condizioni nell'Allegato IV (accesso aperto, condizioni eque, divulgazione pubblica, protezione degli accertatori di accesso, buona fede, condizioni commerciali genuine), l'ARN effettua una prova di mercato. Se almeno un accordo di coinvestimento è stato firmato, l'ARN può rendere vincolanti gli impegni e deve successivamente astenersi dall'imporre ulteriori obblighi di accesso SMP sui nuovi elementi VHCN per il periodo vincolante.

Gli impegni di coinvestimento devono essere resi vincolanti per almeno sette anni (Art 79). Ciò crea certezza normativa per gli investitori in nuove reti in fibra: offrendo accesso al coinvestimento aperto, l'operatore può neutralizzare gli obblighi di accesso ex ante sulla nuova infrastruttura, a condizione che l'offerta di coinvestimento sia genuinamente aperta. BEREC ha pubblicato linee guida sull'applicazione coerente dell'Articolo 76 in tutti gli Stati membri.

Indipendentemente dal fatto che un'impresa sia stata designata come SMP, le ARN possono imporre l'accesso al cablaggio e ai cavi all'interno degli edifici o fino al primo punto di concentrazione o distribuzione dove la replica è economicamente inefficiente o fisicamente non praticabile (Articolo 61(3)). Questo obbligo "simmetrico" -- così chiamato perché si applica indipendentemente dallo stato SMP -- è la risposta del Codice alla barriera fisica dell'infrastruttura all'interno degli edifici: non ha senso commerciale per più operatori installare cablaggio separato in un condominio.

Le ARN possono estendere gli obblighi di accesso simmetrico oltre il primo punto di concentrazione dove barriere alte e non transitorie alla replica esistono, soggetto alla revisione della Commissione e BEREC. Le linee guida BEREC sull'accesso simmetrico sono state pubblicate entro il 21 dicembre 2020. Questa disposizione consente effettivamente alle ARN di imporre l'accesso passivo nelle aree urbane dense senza dover completare un'analisi di mercato SMP completa.

Quando un'ARN conclude a seguito dell'analisi di mercato che esiste SMP e manca la concorrenza effettiva, deve imporre almeno un rimedio utilizzando i mezzi meno intrusivi. Gli strumenti disponibili sono:

• Trasparenza (Art 69): offerte di riferimento con prezzi, informazioni contabili, specifiche tecniche, condizioni di migrazione. BEREC ha pubblicato i criteri minimi entro il 21 dicembre 2019.
• Non discriminazione (Art 70): equivalenza degli input (EoI) -- stessi tempi, termini, condizioni, sistemi e processi per tutti gli accertatori di accesso, incluso l'operatore stesso.
• Separazione contabile (Art 71): conti separati per le attività all'ingrosso e trasferimento interno; prezzi di trasferimento interno trasparenti.
• Accesso all'ingegneria civile (Art 72): accesso agli edifici, ingressi, cavi, antenne, torri, pali, alberi, condotti, pozzetti, armadietti -- indipendentemente dal mercato pertinente in analisi.
• Accesso agli elementi di rete (Art 73): sblocco del circuito locale, elementi di rete attivi/virtuali, interfacce aperte, co-locazione, servizi all'ingrosso per la rivendita, interconnessione, servizi associati (identità, posizione, presenza).
• Controllo dei prezzi (Art 74): orientamento ai costi, contabilità dei costi, prevenzione di compressione dei prezzi; rendimento ragionevole sul capitale contabile che tiene conto del rischio di investimento; verifica annuale indipendente della contabilità dei costi.
• Tassi di terminazione vocale (Art 75): il Regolamento delegato (UE) 2021/654 della Commissione ha adottato tassi massimi di terminazione vocale fissi e mobili unici a livello dell'Unione, rivisti ogni cinque anni.
• Imprese che operano solo all'ingrosso (Art 80): dove l'impresa SMP non ha una presenza al dettaglio, si applicano solo obblighi di non discriminazione, accesso specifico e prezzi equi/ragionevoli.
• Migrazione del rame legacy (Art 81): l'ARN assicura un calendario di disattivazione trasparente e un prodotto di accesso alternativo di qualità almeno comparabile è disponibile prima del ritiro del rame.
• Separazione funzionale (Art 77): ultimo rimedio solo, approvazione previa della Commissione richiesta; richiede l'integrazione verticale per collocare le attività di accesso all'ingrosso in un'entità operativamente indipendente.

L'Articolo 54 impone scadenze nazionali vincolanti per due bande 5G prioritarie. Entro il 31 dicembre 2020, gli Stati membri devono adottare misure appropriate per reorganizzare e consentire l'uso di blocchi contigui sufficientemente grandi della banda pioniera 3,4-3,8 GHz e consentire l'uso di almeno 1 GHz della banda millimetrica 24,25-27,5 GHz (soggetto alla domanda di mercato e fattibilità della migrazione). Queste scadenze si applicano alle bande 5G internazionali più comunemente utilizzate e rappresentano il contributo diretto del Codice agli obiettivi della Società del Gigabit 2025.

Gli Stati membri devono consentire il trasferimento o il leasing di diritti individuali di utilizzo ad altri enti secondo la procedura meno onerosa. I rifiuti richiedono una giustificazione: in caso di trasferimento, solo se esiste un chiaro rischio di incapacità di conformarsi alle condizioni; per il leasing, solo se il locatario non rimane responsabile del rispetto. Le ARN possono imporre plafond di spettro, riservare spettro per i nuovi operatori, e vietare determinati trasferimenti per rimediare alle distorsioni del mercato post-transazione, sulla base di una valutazione prospettica obiettiva del mercato (Art 52).

La regola dei 30 mesi (Art 53) richiede agli Stati membri di consentire l'uso dello spettro armonizzato entro 30 mesi dall'adozione della misura di armonizzazione tecnica pertinente, con eccezioni strettamente definite per motivi di sicurezza, interferenza transfrontaliera, complessità della migrazione e causa di forza maggiore, ognuna soggetta a revisione biennale.

Le ARN devono definire i mercati rilevanti delle comunicazioni elettroniche seguendo la Raccomandazione della Commissione sui mercati rilevanti (aggiornata nel 2020 come Raccomandazione 2020/2245) e le linee guida SMP, utilizzando un test a tre criteri per i mercati non inclusi nella Raccomandazione: (a) barriere alte e non transitorie all'ingresso strutturali, legali o normative; (b) una struttura di mercato che non tende verso la concorrenza effettiva nell'orizzonte temporale pertinente; (c) il diritto della concorrenza da solo insufficiente per affrontare adeguatamente il fallimento del mercato. Le revisioni del mercato devono essere completate entro cinque anni (o tre anni se attivate da una Raccomandazione rivista). I mercati transnazionali possono essere definiti per decisione della Commissione su iniziativa di BEREC; dove definiti, le ARN devono condurre congiuntamente l'analisi e imporre i rimedi.

Il Codice rafforza sostanzialmente i requisiti di indipendenza delle ARN. Le ARN devono essere legalmente e funzionalmente indipendenti da tutte le imprese che forniscono reti, apparecchiature o servizi. I capi devono essere nominati tramite selezione aperta e trasparente al merito, con un mandato minimo di tre anni; il licenziamento è consentito solo su motivi pré-stabiliti fissati per legge e i membri licenziati possono ricorrere ai tribunali. Le ARN devono avere bilanci annuali separati resi pubblici e personale sufficiente per partecipare significativamente alle attività BEREC. Solo l'organo di ricorso secondo l'Articolo 31 può sospendere o revocare le decisioni delle ARN. Gli Stati membri dove lo stato mantiene interessi proprietari negli operatori devono garantire la separazione strutturale tra funzioni normative e operative.

L'Articolo 84 richiede agli Stati membri di garantire che tutti i consumatori abbiano accesso a un prezzo economico a: (a) un adeguato servizio di accesso Internet a banda larga presso una sede fissa; e (b) servizi di comunicazioni vocali presso una sede fissa. L'"accesso a Internet a banda larga adeguato" deve supportare almeno la serie minima di servizi nell'Allegato V ed essere definito utilizzando i rapporti delle migliori pratiche BEREC sui livelli di larghezza di banda nazionali. Gli Stati membri possono estendere all'accesso Internet non fisso (mobile) per garantire la piena partecipazione sociale ed economica.

Dove i prezzi al dettaglio non sono economici per i consumatori a basso reddito o con esigenze speciali, l'Articolo 85 richiede agli Stati membri di garantire l'convenienza attraverso il sostegno diretto (buoni o pagamenti) o richiedendo a tutti i fornitori di offrire opzioni di tariffe sociali o pacchetti. Solo come eccezione, dove ciò imporrebbe un onere eccessivo, gli Stati membri possono designare fornitori specifici per offrire tariffe sociali -- e anche allora deve essere garantita almeno una scelta di fornitori. I fornitori designati possono essere compensati per i carichi iniqui dei costi netti, calcolati secondo la metodologia dell'Allegato VII includendo i benefici intangibili della fornitura di servizio universale.

L'Articolo 101 impone armonizzazione completa sugli Articoli 102-115: gli Stati membri non possono mantenere o introdurre disposizioni di protezione degli utenti finali che differiscono da quelle disposizioni (né più né meno stringenti). Un periodo di transizione fino al 21 dicembre 2021 consente il mantenimento delle disposizioni nazionali più rigorose esistenti in vigore il 20 dicembre 2018, purché siano proporzionate. Disposizioni individuali chiave:

• Riepilogo del contratto (Art 102): prima di essere vincolati, i consumatori devono ricevere un riepilogo conciso (massimo una pagina A4; massimo tre per bundle) che copra caratteristiche del servizio, prezzo, durata, condizioni di rinnovo/risoluzione, accessibilità per gli utenti disabili e riepilogo della qualità di accesso a Internet. La Commissione ha adottato un modello standardizzato entro il 21 dicembre 2019.
• Strumenti di confronto (Art 103): le autorità competenti devono garantire almeno uno strumento di confronto indipendente e gratuito per i prezzi e la qualità dei servizi di accesso a Internet e dei servizi di comunicazioni interpersonali basati su numero. Terzi possono riutilizzare le informazioni pubblicate gratuitamente in formati di dati aperti.
• Contratto massimo 24 mesi (Art 105): nessun consumatore può essere vincolato a un periodo di impegno superiore a 24 mesi. Dopo il rinnovo automatico, risoluzione in qualsiasi momento con preavviso di un mese senza costi oltre le spese di servizio durante il periodo di preavviso. Informazioni annuali sulla migliore tariffa richieste. Una discrepanza ricorrente e significativa tra la performance effettiva e quella contrattuale del servizio di accesso a Internet costituisce motivo di risoluzione gratuita.
• Commutazione e portabilità dei numeri (Art 106): continuità del servizio di accesso a Internet durante la commutazione del fornitore; perdita di servizio massima di un giorno lavorativo. Portabilità dei numeri entro un giorno lavorativo dalla data concordata. Il fornitore ricevente guida il processo. Meccanismo di compensazione per i ritardi.
• Comunicazioni d'emergenza (Art 109): tutti gli utenti finali dei servizi di comunicazioni interpersonali basati su numero devono poter accedere ai servizi di emergenza gratuitamente tramite 112 e i numeri di emergenza nazionali. Le informazioni sulla posizione del chiamante (coordinate geografiche per il mobile; indirizzo fisico per il fisso) devono essere fornite gratuitamente immediatamente al momento dell'inoltro della chiamata di emergenza.
• Sistema di avviso pubblico (Art 110): entro il 21 giugno 2022, gli Stati membri devono garantire che gli avvisi pubblici per le emergenze imminenti importanti e i disastri siano trasmessi dai servizi di numero mobile a tutti gli utenti finali nelle aree interessate. I sistemi equivalenti alternativi sono consentiti soggetto alle linee guida BEREC.

I fornitori di reti pubbliche di comunicazioni elettroniche e di servizi pubblicamente disponibili di comunicazioni elettroniche devono adottare misure tecniche e organizzative appropriate per gestire i rischi posti alla sicurezza delle loro reti e servizi. Le misure devono essere proporzionate al rischio e devono includere, dove appropriato, misure per prevenire e minimizzare l'impatto degli incidenti di sicurezza sugli utenti finali e su altre reti e servizi. Il Codice menziona esplicitamente la crittografia (inclusa la crittografia end-to-end dove appropriato) come una misura che dovrebbe essere promossa e può essere resa obbligatoria per atto di attuazione.

I fornitori devono notificare l'autorità competente senza indue ritardi degli incidenti di sicurezza che hanno un impatto significativo sul funzionamento delle reti o dei servizi. L'autorità competente deve valutare l'impatto utilizzando criteri inclusi: numero di utenti interessati, durata, diffusione geografica, portata della disattivazione funzionale e impatto economico e sociale. L'autorità competente può informare il pubblico o richiedere ai fornitori di farlo dove ciò è nell'interesse pubblico. I rapporti sommari annuali sulle notifiche ricevute sono inoltrati alla Commissione e a ENISA.

I fornitori devono anche informare gli utenti finali interessati da un rischio particolare e significativo o una minaccia alla sicurezza dei loro servizi e consigliare su misure protettive che gli utenti finali possono adottare. La Commissione può adottare atti di attuazione sulle misure di sicurezza tecniche e organizzative e su formati e procedure di notifica.

Le autorità competenti possono emettere istruzioni di sicurezza vincolanti, richiedere ai fornitori di presentare informazioni e documentazione e ordinare audit di sicurezza (il cui costo è sostenuto dal fornitore) condotti da organismi indipendenti qualificati o autorità nazionali. Le autorità competenti possono ottenere assistenza dalle unità CSIRT (Computer Security Incident Response Team) nazionali dove necessario. Questi strumenti di applicazione assicurano che gli obblighi dell'Articolo 40 non siano meramente aspirazionali: le istruzioni vincolanti supportate da sanzioni (Articolo 29) danno effetto pratico al capitolo sulla sicurezza. Il quadro degli articoli 40-41 è stato successivamente modificato e integrato dalla Direttiva NIS 2 (2022/2555/UE), che estende i requisiti di cibersicurezza di base a un'ampia gamma di entità essenziali e importanti.