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Intelligenza politica UE
Il Regolamento (UE) 2017/625 ha istituito il quadro unico di applicazione dell'UE per l'intera filiera agroalimentare, sostituendo un insieme frammentato di strumenti precedenti con un corpus unico di norme su come le autorità competenti eseguono i controlli ufficiali, dalla fattoria alla tavola, applicato dal 14 dicembre 2019.
il quadro unico di controllo dell'UE per l'intera filiera agroalimentare
Prima del regolamento sui controlli ufficiali (OCR), i controlli ufficiali lungo la filiera agroalimentare dell'UE erano frammentati in un gran numero di strumenti settoriali. Il regolamento (CE) n. 882/2004 disciplinava i controlli generali sugli alimenti e sui mangimi; il regolamento (CE) n. 854/2004 si applicava specificamente ai prodotti di origine animale; ulteriori norme distinte regolavano i controlli fitosanitari, i controlli sui residui e i controlli sui sottoprodotti di origine animale. Ciascun settore disponeva di propri regimi di ispezione, documentazione e norme di accreditamento dei laboratori.
L'OCR ha ricondotto questo mosaico in un unico regolamento, creando un quadro armonizzato unico applicabile all'intera filiera "dalla fattoria alla tavola". Esso non stabilisce gli stessi standard sostanziali (che rimangono nel diritto settoriale), ma armonizza le modalità con cui tali standard sono verificati e applicati in tutti gli Stati membri, sul territorio nazionale e alla frontiera, con norme comuni in materia di autorità competenti, finanziamento, laboratori, certificazione, assistenza amministrativa transfrontaliera, audit della Commissione e sanzioni.
L'OCR si fonda su tre basi giuridiche del TFUE, in linea con la legge sulla salute animale di accompagnamento (Reg 2016/429):
Il regolamento è stato adottato il 15 marzo 2017 e pubblicato nella GU L 95 del 7 aprile 2017. È entrato in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione, ossia il 27 aprile 2017. La data di applicazione generale era il 14 dicembre 2019, concedendo agli Stati membri e agli operatori il tempo necessario per adeguarsi. I laboratori di riferimento dell'UE hanno iniziato ad applicare il nuovo quadro normativo a partire dal 29 aprile 2018. Talune disposizioni fitosanitarie hanno iniziato ad applicarsi soltanto a partire dal 29 aprile 2022 (articolo 167).
Articolo 1, paragrafo 2: i settori in cui il regolamento OCR si applica ai controlli ufficiali
Il regolamento OCR non si applica ai controlli relativi all'organizzazione comune dei mercati agricoli (Regolamento (UE) n. 1308/2013), ad eccezione dei controlli antifrode sulle norme di commercializzazione. Non si applica inoltre agli animali utilizzati a fini scientifici né ai medicinali veterinari.
Articolo 2: due distinte categorie di attività delle autorità competenti
Attività svolte dalle autorità competenti per verificare che gli operatori e gli animali o le merci siano conformi alle norme della filiera agroalimentare, anche ai fini del rilascio di certificati ufficiali o attestazioni. La definizione comprende tutte le attività di ispezione, campionamento, analisi e audit dirette a verificare la conformità.
Esempi: ispezione in azienda, visita ante mortem e post mortem al macello, campionamento di prodotti alimentari per analisi di laboratorio, controlli documentali alla frontiera, audit degli organismi di certificazione biologica.
Tutto ciò che le autorità competenti svolgono nell'ambito delle norme dell'Unione sulla filiera agroalimentare e che non costituisce un controllo ufficiale, compresi la sorveglianza delle malattie e dei parassiti, i programmi di eradicazione e contenimento, la concessione o la revoca di autorizzazioni e approvazioni, il rilascio di certificati ufficiali e attestazioni quando non effettuato nell'ambito di un controllo ufficiale, e la tenuta di registri ufficiali.
Esempi: tenuta di un elenco di macelli riconosciuti, gestione di un programma di eradicazione della brucellosi, rilascio di un certificato fitosanitario per l'esportazione, concessione dello status di operatore biologico.
Titoli da II a III: autorità competenti, controlli basati sul rischio, delega e laboratori
Gli Stati membri designano una o più autorità competenti per ciascuno dei dieci settori di applicazione. Le autorità designate devono essere imparziali, professionalmente competenti e dotate di risorse adeguate in termini di personale, attrezzature, accesso ai laboratori e poteri giuridici. Possono delegare compiti specifici ad altri enti pubblici, a organismi accreditati ISO o a persone fisiche, alle condizioni previste dagli articoli 28 a 33. Il regolamento sui controlli ufficiali richiede che ciascuno Stato membro mantenga un piano di controllo nazionale pluriennale (MANCP) che copra tutti e dieci i settori, il quale viene trasmesso alla Commissione e da essa sottoposto a audit.
I controlli sono effettuati con frequenze appropriate e basate sul rischio, tenendo conto della storia di conformità dell'operatore, del rischio associato agli animali, alle merci, alle sostanze o alle attività interessate, nonché di qualsiasi informazione che indichi una non conformità. I controlli sono effettuati senza preavviso, salvo nei casi giustificati. Ogni visita di controllo deve essere documentata per iscritto (articolo 13): l'autorità competente deve redigere un verbale che indichi lo scopo e il metodo del controllo, i risultati riscontrati e le misure disposte. L'operatore riceve una copia del verbale.
Gli operatori devono cooperare con le autorità competenti, garantendo l'accesso agli stabilimenti, alle attrezzature, agli animali e ai registri, e fornendo qualsiasi informazione richiesta. Gli Stati membri possono pubblicare i risultati dei controlli ufficiali, mantenere sistemi di classificazione degli operatori e consentire ai consumatori e alle parti terze di consultare gli esiti delle ispezioni. Questo requisito di trasparenza è concepito per creare incentivi di mercato alla conformità.
I campioni prelevati durante i controlli ufficiali sono analizzati da laboratori ufficiali accreditati secondo EN ISO/IEC 17025 per ciascun metodo utilizzato (articolo 37). I laboratori ufficiali possono essere designati a livello nazionale o come laboratori di riferimento dell'UE. Gli operatori hanno diritto a una seconda perizia sui risultati del laboratorio, a proprie spese, purché il campione prelevato lo consenta (articolo 35). Le autorità competenti che effettuano controlli sul commercio online possono ricorrere ad acquisti in anonimato tramite cliente misterioso, inclusi acquisti di prova su piattaforme online, per verificare la conformità senza rivelare in anticipo il controllo (articolo 36).
Gli Stati membri possono delegare compiti specifici di controllo ufficiale a organismi in possesso dell'accreditamento per tali compiti ai sensi di ISO/IEC 17020 (organismi di ispezione), a condizione che l'organismo sia indipendente, imparziale e privo di conflitti di interesse, e che l'autorità competente mantenga la supervisione e la facoltà di revocare la delega. La delega non è consentita per compiti che richiedono l'esercizio di poteri pubblici (come le azioni esecutive) né per compiti connessi a certificati ufficiali che devono essere rilasciati da un veterinario ufficiale.
Titolo II, Capo V: posti di controllo frontaliero, CHED e sistema di ingresso unificato
Gli animali e le merci provenienti da paesi terzi soggetti a controlli ufficiali all'ingresso devono transitare attraverso posti di controllo frontaliero (PCF) designati prima di essere immessi in libera circolazione nell'Unione. I PCF sono designati dagli Stati membri e devono soddisfare requisiti minimi in materia di infrastrutture, strutture e personale. Il regolamento sui controlli ufficiali ha sostituito il precedente sistema frammentato, che prevedeva punti di ispezione veterinaria e posti di ispezione fitosanitaria separati, operanti secondo norme diverse, con un unico regime integrato che copre tutte le categorie di animali, prodotti e merci rientranti nel suo ambito di applicazione.
Ai PCF, le partite sono sottoposte a tre tipi di controllo:
Ogni partita soggetta a controlli alle frontiere deve essere prenotificata dall'operatore responsabile tramite il documento sanitario comune di entrata (DSCE) nel sistema IMSOC, prima dell'arrivo previsto della partita al PCF. Il DSCE viene quindi utilizzato dall'autorità del PCF per registrare l'esito dei controlli documentali, dell'identità e fisici. Un DSCE completato è necessario per lo sdoganamento, collegando direttamente l'esito del controllo sanitario alla procedura doganale. Il DSCE ha sostituito una serie di documenti precedenti (documenti veterinari di entrata, certificati di ispezione fitosanitaria, ecc.) con un unico modulo che copre tutte le categorie.
Articoli da 78 a 83: diritti obbligatori, copertura dei costi e riduzioni consentite
Le autorità competenti devono riscuotere diritti o tariffe per i controlli ufficiali nei settori elencati nell'allegato IV, capitolo II, e per i controlli alle frontiere su determinati animali e merci. I diritti possono essere fissati al costo (articolo 82: calcolati sulla base dei costi effettivi del controllo) oppure agli importi dell'allegato IV (articolo 79: importi forfettari per categoria pubblicati nell'allegato). Il regolamento sui controlli ufficiali rende obbligatoria la riscossione dei diritti, eliminando il margine discrezionale che era esistito in virtù del regolamento predecessore (CE) n. 882/2004 e che aveva generato distorsioni tra gli Stati membri.
I diritti devono coprire, senza tuttavia superare, i costi imputabili ai controlli ufficiali in questione. Le voci di costo ammesse comprendono:
Gli Stati membri possono ridurre i diritti per gli operatori con un buon registro di conformità, per gli operatori situati in regioni geograficamente svantaggiate (aree remote con elevati costi di trasporto), per gli operatori che utilizzano metodi tradizionali (ad esempio la produzione artigianale) e per gli operatori con bassi volumi di produzione rispetto ai costi fissi del mantenimento della capacità di controllo. I rimborsi diretti o indiretti dei diritti sono vietati nelle aree disciplinate dall'allegato IV. I diritti non si applicano ai controlli sulla produzione biologica né ai controlli relativi a DOP/IGP/STG.
Gli Stati membri devono garantire che il metodo di calcolo dei diritti sia trasparente e accessibile al pubblico, affinché gli operatori possano comprendere la base su cui vengono addebitati. La Commissione riesamina periodicamente gli importi dell'allegato IV e può aggiornarli mediante atto delegato.
Titoli da III a VI: certificati ufficiali, laboratori di riferimento dell'UE, il sistema informativo integrato e la cooperazione transfrontaliera
Gli articoli da 86 a 91 stabiliscono norme comuni di affidabilità per i certificati ufficiali, le attestazioni ufficiali e gli altri documenti ufficiali. Questi includono i passaporti delle piante ai sensi della normativa fitosanitaria, i loghi biologici, i marchi di identificazione per i prodotti di origine animale e i marchi DOP/IGP. I certificati devono essere rilasciati da personale autorizzato o ufficiale e possono essere rilasciati elettronicamente tramite IMSOC. Il regolamento sui controlli ufficiali stabilisce i requisiti minimi relativi alle informazioni da includere e alle condizioni per il rilascio, la modifica o il ritiro dei certificati.
La Commissione designa laboratori di riferimento dell'UE per ciascun settore (articoli da 92 a 101), responsabili di fornire ai laboratori nazionali di riferimento metodi validati, materiali di riferimento e prove valutative. Il regolamento sui controlli ufficiali ha inoltre introdotto due nuovi tipi di istituzione: i centri di riferimento dell'UE per l'autenticità e l'integrità della filiera agroalimentare (che coprono il rilevamento delle frodi) e i centri di riferimento dell'UE per il benessere degli animali, riconoscendo questi come ambiti trasversali che interessano più laboratori di riferimento settoriali.
Il sistema di gestione delle informazioni per i controlli ufficiali (IMSOC) è la piattaforma informatica unica che integra e aggiorna i sistemi precedentemente gestiti separatamente: TRACES (movimentazione degli animali e certificazione); il sistema di allerta rapido per gli alimenti e i mangimi (RASFF) (allerte transfrontaliere per la sicurezza degli alimenti e dei mangimi); il sistema di notifica delle malattie animali; e il sistema di notifica degli organismi nocivi per le piante. Tutta l'elaborazione dei CHED, le notifiche preventive e lo scambio di certificati ufficiali transitano attraverso IMSOC.
Gli Stati membri designano organismi di collegamento per cooperare con le controparti di altri Stati membri quando si sospetta che una non conformità superi i confini, in particolare nei casi di sospetta frode. Il regolamento sui controlli ufficiali prevede richieste di informazioni, richieste di controlli e verifiche successive. Va oltre l'ambito del RASFF, che copre i rischi imminenti per la sicurezza degli alimenti e dei mangimi, per affrontare il più ampio settore delle non conformità transfrontaliere, comprese le frodi commerciali e le false etichettature deliberate.
Ogni Stato membro deve predisporre e attuare un piano di controllo nazionale pluriennale (MANCP) che copra tutti e dieci gli ambiti del regolamento sui controlli ufficiali, definendo l'organizzazione dei controlli, i criteri di categorizzazione del rischio, le disposizioni in materia di formazione e i piani di emergenza. Gli Stati membri trasmettono alla Commissione relazioni annuali sull'attuazione. La Commissione esegue audit negli Stati membri (e nei paesi terzi che richiedono o detengono l'accesso agli scambi) per verificare che il MANCP venga rispettato e che i controlli siano efficaci. Le conclusioni degli audit della Commissione possono dar luogo a raccomandazioni o, in caso di gravi carenze sistemiche, a misure di salvaguardia.
Titolo VII, articoli 138-141: misure correttive, sanzioni proporzionate e tutela degli informatori
Quando le autorità competenti identificano una non conformità, devono indagarne la causa e la portata e adottare tutte le misure necessarie per garantire che l'operatore ponga rimedio alla situazione e ne prevenga il ripetersi. Le misure disponibili vanno dagli ordini di rimediare alla situazione entro un periodo stabilito (per le non conformità minori) fino alla sospensione immediata dell'attività, alla revoca dell'approvazione o dell'autorizzazione, alla macellazione o allo smaltimento di animali o prodotti, e al sequestro, nei casi di non conformità grave o persistente. Le azioni adottate devono essere proporzionate alla natura e alla gravità della non conformità.
Gli Stati membri devono stabilire sanzioni per le infrazioni e adottare tutte le misure necessarie per garantirne l'applicazione. Le sanzioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive. Per le infrazioni motivate da un vantaggio economico, compresa la frode alimentare, le sanzioni pecuniarie devono essere calcolate in modo da riflettere almeno il vantaggio economico ottenuto dall'infrazione, ovvero come percentuale del fatturato dell'operatore. Gli Stati membri dovevano notificare le proprie norme sanzionatorie alla Commissione entro il 14 dicembre 2019. Il regolamento sui controlli ufficiali non stabilisce direttamente sanzioni penali o amministrative, ma impone agli Stati membri di farlo.
Gli Stati membri devono istituire meccanismi di segnalazione che consentano a qualsiasi persona di riferire alle autorità competenti infrazioni effettive o potenziali delle norme della filiera agroalimentare. Le persone che segnalano in buona fede devono essere protette da ritorsioni: la vittimizzazione, la discriminazione o il trattamento sfavorevole nel contesto della segnalazione sono vietati. Questa disposizione riflette il ruolo crescente degli informatori interni e della filiera nel rilevare le frodi alimentari e le violazioni del benessere degli animali.
Qualora il sistema di controllo di uno Stato membro subisca una grave perturbazione che crei un rischio per la salute umana, animale o vegetale o per il benessere degli animali, la Commissione può adottare misure di salvaguardia mediante atto di esecuzione, tra cui l'ordine a quello Stato membro di sospendere determinate attività ufficiali, il divieto di importazioni da taluni paesi terzi o l'imposizione di controlli aggiuntivi sulle merci provenienti da quello Stato membro. Tale potere è eccezionale ed è riservato alle situazioni di crisi sistemica.
Articolo 146 e considerando 92: cosa ha sostituito il regolamento sui controlli ufficiali e cosa ha aggiornato
Il regolamento sui controlli ufficiali ha abrogato due importanti regolamenti e sette direttive e decisioni del Consiglio:
Il regolamento sui controlli ufficiali ha inoltre modificato una serie di atti settoriali al fine di allineare le relative disposizioni in materia di controllo e applicazione al nuovo quadro normativo, tra cui:
Termini essenziali dell'articolo 3 del regolamento (UE) 2017/625
Principali abbreviazioni e strumenti citati nel regolamento sui controlli ufficiali
Dall'adozione nel 2017 all'applicazione generale nel 2019 e alle disposizioni sulla sanità delle piante nel 2022
Documentazione primaria per il regolamento (UE) 2017/625
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