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Intelligence politique de l'UE
Le règlement (UE) 2017/625 a créé le cadre d'application unique de l'UE pour l'ensemble de la chaîne agroalimentaire, remplaçant un ensemble hétéroclite d'instruments anciens par un corpus unique de règles sur la manière dont les autorités compétentes effectuent les contrôles officiels, de la ferme à la table, applicable à partir du 14 décembre 2019.
le cadre d'exécution unique de l'UE pour l'ensemble de la chaîne agroalimentaire
Avant le règlement relatif aux contrôles officiels (RCO), les contrôles officiels au sein de la chaîne agroalimentaire de l'UE étaient dispersés dans un grand nombre d'instruments sectoriels. Le règlement (CE) n° 882/2004 couvrait les contrôles généraux en matière d'alimentation humaine et animale ; le règlement (CE) n° 854/2004 s'appliquait spécifiquement aux produits d'origine animale ; des règles distinctes régissaient en outre les contrôles phytosanitaires, les contrôles des résidus et les contrôles relatifs aux sous-produits animaux. Chaque secteur disposait de ses propres régimes d'inspection, de documentation et de règles d'accréditation des laboratoires.
Le RCO a regroupé cette réglementation fragmentée en un règlement unique, créant un cadre harmonisé applicable à l'ensemble de la chaîne « de la ferme à la table ». Il ne fixe pas les normes de fond elles-mêmes (celles-ci demeurent dans le droit sectoriel), mais il harmonise la manière dont ces normes sont vérifiées et appliquées dans tous les États membres, sur le territoire national et aux frontières, au moyen de règles communes relatives aux autorités compétentes, au financement, aux laboratoires, à la certification, à l'assistance administrative transfrontalière, aux audits de la Commission et aux sanctions.
Le RCO repose sur trois bases juridiques du TFUE, à l'image de la loi sur la santé animale qui l'accompagne (règlement 2016/429) :
Le règlement a été adopté le 15 March 2017 et publié au JO L 95 du 7 April 2017. Il est entré en vigueur le vingtième jour suivant sa publication, soit le 27 April 2017. La date d'application générale était le 14 December 2019, laissant aux États membres et aux opérateurs le temps de s'adapter. Les laboratoires de référence de l'UE ont commencé à appliquer le nouveau cadre à partir du 29 April 2018. Certaines dispositions phytosanitaires n'ont commencé à s'appliquer qu'à partir du 29 April 2022 (article 167).
Article 1(2) : les domaines dans lesquels le règlement s'applique aux contrôles officiels
Le règlement ne s'applique pas aux contrôles relatifs à l'organisation commune des marchés agricoles (règlement (UE) n° 1308/2013), à l'exception des vérifications antifraude portant sur les normes de commercialisation. Il ne s'applique pas non plus aux animaux utilisés à des fins scientifiques ni aux médicaments vétérinaires.
Article 2 : deux catégories distinctes d'actions des autorités compétentes
Activités réalisées par les autorités compétentes pour vérifier que les opérateurs ainsi que les animaux ou les marchandises respectent les règles agroalimentaires, y compris aux fins de la délivrance de certificats ou d'attestations officiels. La définition couvre toutes les activités d'inspection, de prélèvement d'échantillons, d'analyse et d'audit visant à contrôler la conformité.
Exemples : inspection d'une exploitation agricole, examen ante mortem et post mortem dans un abattoir, prélèvement d'échantillons de denrées alimentaires aux fins d'analyses en laboratoire, contrôles documentaires à la frontière, audits des organismes de certification biologique.
Tout ce que font les autorités compétentes au titre des règles de l'Union relatives à la chaîne agroalimentaire qui ne constitue pas un contrôle officiel, notamment la surveillance des maladies et des organismes nuisibles, les programmes d'éradication et de confinement, l'octroi ou le retrait d'autorisations et d'agréments, la délivrance de certificats et d'attestations officiels lorsqu'elle n'est pas effectuée dans le cadre d'un contrôle officiel, ainsi que la tenue de registres officiels.
Exemples : tenue d'une liste d'abattoirs agréés, conduite d'un programme d'éradication de la brucellose, délivrance d'un certificat phytosanitaire à l'exportation, octroi du statut d'opérateur biologique.
Titres II à III : autorités compétentes, contrôles fondés sur les risques, délégation et laboratoires
Les États membres désignent une ou plusieurs autorités compétentes pour chacun des dix domaines relevant du champ d'application. Les autorités désignées doivent être impartiales, professionnellement compétentes et disposer de ressources suffisantes en termes de personnel, d'équipements, d'accès aux laboratoires et de pouvoirs juridiques. Elles peuvent déléguer des tâches spécifiques à d'autres organismes publics, à des organismes accrédités ISO ou à des personnes physiques, sous réserve des conditions prévues aux Articles 28 à 33. Le règlement de contrôle officiel exige de chaque État membre qu'il maintienne un plan de contrôle national pluriannuel (PCNP) couvrant l'ensemble des dix domaines, lequel est soumis à la Commission et fait l'objet d'un audit par celle-ci.
Les contrôles sont effectués à des fréquences appropriées et fondées sur les risques, tenant compte des antécédents de conformité de l'opérateur, du risque associé aux animaux, aux marchandises, aux substances ou aux activités concernés, ainsi que de toute information laissant supposer une non-conformité. Les contrôles sont réalisés sans préavis, sauf dans des cas justifiés. Chaque visite de contrôle doit être documentée par écrit (Article 13) : l'autorité compétente doit établir un rapport indiquant l'objet et la méthode du contrôle, les constatations effectuées, ainsi que les mesures ordonnées. L'opérateur reçoit une copie du rapport.
Les opérateurs doivent coopérer avec les autorités compétentes : en accordant l'accès aux établissements, aux équipements, aux animaux et aux registres, et en fournissant toute information demandée. Les États membres peuvent publier les résultats des contrôles officiels, mettre en place des systèmes de notation des opérateurs et permettre aux consommateurs et aux tiers de consulter les résultats des inspections. Cette exigence de transparence vise à créer des incitations de marché au respect des règles.
Les échantillons prélevés lors des contrôles officiels sont analysés par des laboratoires officiels accrédités conformément à la norme EN ISO/IEC 17025 pour chaque méthode qu'ils utilisent (Article 37). Les laboratoires officiels peuvent être désignés au niveau national ou au niveau de laboratoire de référence de l'UE. Les opérateurs ont droit à un deuxième avis d'expert sur les résultats du laboratoire, à leurs propres frais, sous réserve que l'échantillon prélevé le permette (Article 35). Les autorités compétentes effectuant des contrôles sur le commerce en ligne peuvent recourir à des achats mystère anonymes, y compris des achats tests sur des plateformes en ligne, afin de vérifier la conformité sans révéler le contrôle à l'avance (Article 36).
Les États membres peuvent déléguer des tâches spécifiques de contrôle officiel à des organismes disposant d'une accréditation pour ces tâches au titre de la norme ISO/IEC 17020 (organismes d'inspection), à condition que l'organisme soit indépendant, impartial et exempt de conflits d'intérêts, et que l'autorité compétente conserve la supervision et la capacité de retirer la délégation. La délégation n'est pas autorisée pour les tâches nécessitant l'exercice de prérogatives de puissance publique (telles que les mesures d'exécution) ni pour les tâches liées aux certificats officiels devant être délivrés par un vétérinaire officiel.
Titre II, chapitre V : postes de contrôle frontalier, DSCE et système d'entrée unifié
Les animaux et les marchandises en provenance de pays tiers soumis à des contrôles officiels à l'entrée doivent passer par des postes de contrôle frontalier (PCF) désignés avant leur mise en libre circulation dans l'Union. Les PCF sont désignés par les États membres et doivent satisfaire à des exigences minimales en matière d'infrastructure, d'installations et de personnel. Le règlement OCR a remplacé l'ancien système fragmenté, qui comprenait des postes d'inspection vétérinaire et des postes d'inspection phytosanitaire distincts fonctionnant selon des règles différentes, par un régime intégré unique couvrant toutes les catégories d'animaux, de produits et de marchandises relevant de son champ d'application.
Aux PCF, les envois font l'objet de trois types de contrôle :
Chaque envoi soumis à des contrôles aux frontières doit faire l'objet d'une notification préalable par l'opérateur responsable au moyen du document sanitaire commun d'entrée (DSCE) dans le système IMSOC, avant l'arrivée prévue de l'envoi au PCF. Le DSCE est ensuite utilisé par l'autorité du PCF pour consigner les résultats des contrôles documentaires, d'identité et physiques. Un DSCE complété est requis pour le dédouanement, ce qui lie directement le résultat du contrôle sanitaire à la procédure douanière. Le DSCE a remplacé divers documents antérieurs (documents vétérinaires d'entrée, certificats d'inspection phytosanitaire, etc.) par un formulaire unique couvrant toutes les catégories.
Articles 78 à 83 : redevances obligatoires, couverture des coûts et réductions autorisées
Les autorités compétentes doivent percevoir des redevances ou des taxes pour les contrôles officiels dans les secteurs énumérés à l'annexe IV chapitre II, ainsi que pour les contrôles aux frontières portant sur certains animaux et certaines marchandises. Les redevances peuvent être fixées soit au coût réel (article 82 : calculées en fonction des coûts effectifs du contrôle), soit selon les montants de l'annexe IV (article 79 : montants forfaitaires par catégorie publiés à l'annexe). Le règlement sur les contrôles officiels rend la perception des redevances obligatoire, supprimant ainsi le pouvoir discrétionnaire qui existait sous le règlement (CE) n° 882/2004 et qui avait conduit à des distorsions entre États membres.
Les redevances doivent couvrir, sans pouvoir dépasser, les coûts imputables aux contrôles officiels concernés. Les éléments de coûts autorisés comprennent :
Les États membres peuvent réduire les redevances pour les opérateurs ayant un bon historique de conformité, pour les opérateurs situés dans des régions géographiquement contraintes (zones éloignées avec des coûts de transport élevés), pour les opérateurs utilisant des méthodes traditionnelles (par exemple la production artisanale) et pour les opérateurs dont le volume d'activité est faible par rapport aux coûts fixes liés au maintien de la capacité de contrôle. Les remboursements directs ou indirects de redevances sont interdits dans les domaines couverts par l'annexe IV. Les redevances ne s'appliquent pas aux contrôles de la production biologique ni aux contrôles des AOP/IGP/STG.
Les États membres doivent veiller à ce que la méthode de calcul des redevances soit transparente et accessible au public, afin que les opérateurs puissent comprendre la base sur laquelle ils sont facturés. La Commission révise périodiquement les montants de l'annexe IV et peut les mettre à jour par acte délégué.
Titres III à VI : certificats officiels, laboratoires de référence de l'UE, le système d'information intégré et la coopération transfrontalière
Les articles 86 à 91 établissent des règles communes de fiabilité pour les certificats officiels, les attestations officielles et les autres documents officiels. Ceux-ci comprennent les passeports phytosanitaires relevant du droit phytosanitaire, les logos biologiques, les marques d'identification pour les produits d'origine animale et les marques AOP/IGP. Les certificats doivent être délivrés par du personnel autorisé ou officiel et peuvent être émis par voie électronique via l'IMSOC. Le règlement sur les contrôles officiels établit des exigences minimales concernant les informations à inclure ainsi que les conditions de délivrance, de modification ou de retrait des certificats.
La Commission désigne des laboratoires de référence de l'UE pour chaque secteur (articles 92 à 101), chargés de fournir aux laboratoires nationaux de référence des méthodes validées, des matériaux de référence et des essais d'aptitude. Le règlement sur les contrôles officiels a également introduit deux nouveaux types d'institutions : les centres de référence de l'UE pour l'authenticité et l'intégrité de la chaîne agroalimentaire (couvrant la détection des fraudes) et les centres de référence de l'UE pour le bien-être animal, reconnaissant ces domaines comme transversaux, qui recoupent plusieurs laboratoires de référence sectoriels.
Le système de gestion de l'information pour les contrôles officiels (IMSOC) est la plateforme informatique unique intégrant et modernisant les systèmes précédemment exploités séparément : TRACES (mouvement des animaux et certification) ; le système d'alerte rapide pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux (RASFF) (alertes transfrontalières relatives à la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux) ; le système de notification des maladies animales ; et le système de notification des organismes nuisibles aux végétaux. Le traitement de tous les DSCE, les notifications préalables et l'échange de certificats officiels s'effectuent via l'IMSOC.
Les États membres désignent des organismes de liaison chargés de coopérer avec leurs homologues d'autres États membres lorsqu'une non-conformité est soupçonnée de traverser les frontières, notamment dans les cas de fraude présumée. Le règlement sur les contrôles officiels prévoit des demandes d'informations, des demandes de contrôles et des vérifications de suivi. Il va au-delà du champ d'application du RASFF, qui couvre les risques imminents pour la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, afin de traiter le domaine plus large des non-conformités transfrontalières, y compris la fraude commerciale et l'étiquetage trompeur délibéré.
Chaque État membre doit élaborer et mettre en œuvre un plan national de contrôle pluriannuel intégré (PNCOPA) couvrant l'ensemble des dix domaines du règlement sur les contrôles officiels, définissant l'organisation des contrôles, les critères de catégorisation des risques, les dispositions en matière de formation et les plans d'urgence. Les États membres soumettent des rapports annuels à la Commission sur la mise en œuvre. La Commission effectue des audits dans les États membres (ainsi que dans les pays tiers sollicitant ou détenant un accès commercial) afin de vérifier que le PNCOPA est respecté et que les contrôles sont efficaces. Les conclusions des audits de la Commission peuvent conduire à des recommandations ou, en cas de défaillance systémique grave, à des mesures de sauvegarde.
Titre VII, Articles 138 à 141 : mesures correctives, sanctions proportionnées et protection des lanceurs d'alerte
Lorsque les autorités compétentes constatent une non-conformité, elles doivent en examiner la cause et l'étendue et prendre toutes les mesures nécessaires pour que l'opérateur remédie à la situation et en prévienne la récurrence. Les mesures disponibles vont des injonctions de remédier à la situation dans un délai fixé (pour les non-conformités mineures) jusqu'à la suspension immédiate de l'activité, le retrait de l'agrément ou de l'autorisation, l'abattage ou l'élimination d'animaux ou de produits, et la saisie, pour les non-conformités graves ou persistantes. Les mesures prises doivent être proportionnées à la nature et à la gravité de la non-conformité.
Les États membres doivent prévoir des sanctions en cas d'infractions et prendre toutes les mesures pour en assurer l'application. Les sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. Pour les infractions motivées par un gain économique, y compris la fraude alimentaire, les sanctions financières doivent être calculées de manière à refléter au moins l'avantage économique tiré de l'infraction, ou en pourcentage du chiffre d'affaires de l'opérateur. Les États membres devaient notifier leurs règles en matière de sanctions à la Commission avant le 14 décembre 2019. Le règlement de contrôle officiel ne fixe pas lui-même de sanctions pénales ou administratives ; il impose aux États membres de le faire.
Les États membres doivent mettre en place des mécanismes de signalement permettant à toute personne de signaler aux autorités compétentes des infractions réelles ou potentielles aux règles de la chaîne agroalimentaire. Les personnes qui signalent de bonne foi doivent être protégées contre les représailles : la victimisation, la discrimination ou tout traitement défavorable dans le contexte du signalement est interdit. Cette disposition reflète le rôle croissant des lanceurs d'alerte internes et au sein de la chaîne d'approvisionnement dans la détection de la fraude alimentaire et des violations du bien-être animal.
Lorsque le système de contrôle d'un État membre subit une perturbation grave créant un risque pour la santé humaine, animale ou végétale, ou pour le bien-être animal, la Commission peut prendre des mesures de sauvegarde par voie d'acte d'exécution, notamment en ordonnant à cet État membre de suspendre certaines activités officielles, en interdisant les importations en provenance de certains pays tiers ou en imposant des contrôles supplémentaires sur les marchandises en provenance de cet État membre. Ce pouvoir est exceptionnel et réservé aux situations de défaillance systémique.
Article 146 et considérant 92 : ce que le RCO a remplacé et ce qu'il a mis à jour
Le RCO a abrogé deux règlements majeurs ainsi que sept directives et décisions du Conseil :
Le RCO a également modifié une série d'actes sectoriels afin d'aligner leurs dispositions en matière de contrôle et d'exécution sur le nouveau cadre, notamment :
Termes essentiels de l'article 3 du règlement (UE) 2017/625
Principales abréviations et instruments référencés dans le règlement relatif aux contrôles officiels
De l'adoption en 2017 à l'application générale en 2019 et aux dispositions phytosanitaires en 2022
Documentation primaire pour le règlement (UE) 2017/625
Six outils pour analyser, suivre et utiliser la législation de l'UE relative à l'application des règles dans le secteur agroalimentaire
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